¿Cómo concibe el Tribunal Constitucional peruano al documento de fecha cierta en los procesos constitucionales?

Luis Martín Lingán Cabrera

El 01 de diciembre próximo se cumplen 11 años de la puesta en vigencia del Código Procesal Constitucional peruano (en adelante CPC), aprobado por Ley Nº 28237, en el que se reguló de manera orgánica, ordenada y sistemática los procesos constitucionales de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data, Cumplimiento, Inconstitucionalidad, Acción Popular y Proceso Competencial.

En el CPC se regularon nuevas instituciones y se realizaron cambios en diversas disposiciones que regían a los procesos constitucionales, tales como, la sustitución del amparo alternativo por el amparo residual.

Otra de las modificaciones estuvo referida al requisito previo que debe cumplirse para interponer un proceso constitucional de Hábeas Data, el cual protege los derechos de acceso a la información pública y de autodeterminación informativa, reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993.

En la derogada Ley Nº 26301, Ley de Hábeas Data y Cumplimiento, se exigía como vía previa a la presentación de una demanda de Hábeas Data por vulneración del derecho de acceso a la información pública y el de autodeterminación informativa, un requerimiento por conducto notarial con una antelación no menor a quince días calendario.

En cambio, en el CPC, para la interposición de un Hábeas Data, ya no se exige el requerimiento previo por conducto notarial al que se hacía referencia en la Ley Nº 26301, sino que en el artículo 62 del referido cuerpo normativo, se exige tan sólo el reclamo previo mediante un documento de fecha cierta.

La nueva regulación generó una discusión respecto a los que debía entenderse por documento de fecha cierta. Así, algunos sostenían que debido a que en el CPC no se había regulado lo que debe entenderse por “documento de fecha cierta” se debería aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 245 del Código Procesal Civil.

En este último artículo se señala lo siguiente:

“Un documento privado adquiere fecha cierta y produce eficacia jurídica como tal en el proceso desde:

1. La muerte del otorgante.

2.La presentación del documento ante funcionario público.
3. La presentación del documento ante notario público, para que certifique la fecha o legalice las firmas.

4. La difusión a través de un medio público de fecha determinada o determinable; y,

5. Otros casos análogos.

Excepcionalmente, el Juez puede considerar como fecha cierta la que haya sido determinada por medios técnicos que le produzcan convicción”

Sin embargo, con acertado criterio, el Tribunal Constitucional peruano (en adelante TC), en la sentencia emitida en el Expediente Nº 4339-2008-PHD/TC (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/04339-2008-HD.html ) señaló que el documento de fecha cierta al que se hace referencia en el artículo 62 del CPC, no implica entender al citado documento tal cual lo establece la regulación procesal civil.

El máximo intérprete de la Constitución consideró en la sentencia antes indicada que el documento en el que se aprecia una firma y sello de la entidad demandada – esto es un cargo de recepción- es uno de fecha cierta, puesto que, según afirma, crea certeza al juzgador constitucional sobre la existencia del mismo y sobre la finalidad que este intrínsecamente guarda, como es de poner en conocimiento en determinada fecha a los demandados de la existencia del pedido de información que se les está efectuando.

Esta interpretación fue realizada en aplicación del principio pro actione o favor procesum, recogido en el artículo III del Título Preliminar del CPC, y el cual, en palabras de los magistrados del TC, exige a los juzgadores interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido que resulte más favorable a la plena efectividad del derecho reclamado, con lo cual, frente a la duda, la decisión debe dirigirse por la continuación del proceso y no por su extinción.

Recientemente, el TC ha emitido una sentencia en el Expediente 2818-2013-PHD/TC ( http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2014/02818-2013-HD%20Resolucion.pdf ) en la cual respecto al documento de fecha cierta al que se hace referencia en el artículo 62 del CPC, señala que “la evaluación de dicho requisito también se encuentra irradiado por el principio de informalidad procesal, lo que supone entonces no solo exigir la presencia de un sello, la fecha y la identificación del órgano ante quien se presentó dicho documento. Lo que se busca es valorar la documentación presentada para tal efecto y verificar, meridianamente, si existe la posibilidad o no de que dicha documentación cumpla los parámetros que dicha disposición exige, en razón de que no todas las entidades de la Administración Pública disponen de la misma infraestructura para la recepción de documentos”

Así, el TC, declara fundada una demanda de Hábeas Data, al considerar que “del contenido de unos memorandos expedidos por la entidad requerida se aprecia que los formularios de pedidos de información del recurrente fueron conocidos por la Jefa del Centro de Salud emplazada, tanto es así que respondió dichos pedidos de manera negativa, considerando que de la documentación presentada por los recurrentes sí se aprecia el cumplimiento del requerimiento previo que la legislación procesal constitucional”

De esta manera el TC emite un nuevo pronunciamiento, consideramos positivo,  respecto a lo que debe entenderse por documento de fecha cierta en los procesos constitucionales, cuya concepción difiere de lo exigido en un proceso civil, buscando asegurar una protección efectiva de los derechos fundamentales, entre ellos el derecho de acceso a la información pública, tan importante en un Estado Democrático, para asegurar la transparencia en el ejercicio de la función pública.

¿Las entidades de la Administración Pública pueden cobrar un monto adicional al costo de la reproducción de la información solicitada por concepto de certificación o fedateo de copias?

Luis Martín Lingán Cabrera

El derecho de acceso a la información pública ha sido reconocido en el artículo  2º inciso 5 de la Constitución Política peruana de 1993 (en adelante CP93), en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho (…) a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga su pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional (…)”

El desarrollo de este artículo se hizo en principio mediante Decreto Supremo Nº 018-2001-PCM. Luego, mediante Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, modificada por Ley Nº 27927. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, se aprobó el Texto  Único  Ordenado  (TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, siendo reglamentada por Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM. Finalmente, en el Código Procesal Consttucional, aprobado por Ley N° 28237, también se ha regulado este derecho, en el artículo 61º inciso 1.

De lo establecido en el artículo 2 inciso 5 de la CP93 se desprende que cualquier persona tiene derecho a solicitar información, incluyendo a las personas jurídicas privadas.

En el artículo 2 inciso 5 de la CP93 se señala que el derecho de acceso a la información pública se puede ejercer ante las entidades públicas. Según el artículo 2 del TUO de la Ley Nº 27806, a efectos de la ley, debe entenderse por entidades de las Administración Pública a las señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. En este artículo se considera como “entidad” o “entidades” de la Administración Pública a: El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; el Poder Legislativo; el Poder Judicial; los Gobiernos Regionales; los Gobiernos Locales, en sus dos subniveles de gobierno, esto es, provinciales y distritales; los organismos constitucionales autónomos; entidades y organismos, proyectos y programas del Estado que desarrollan actividades en mérito a una potestad administrativa; y las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.

Al respecto, el TC peruano, en el Expediente Nº 3619-2005-HD/TC, declaró fundada una demanda de HD presentada contra la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, entidad con personería jurídica de derecho privado, que administraba un régimen especial de seguridad social.[1] El TC ha precisado también que se puede exigir la entrega de información a los notarios[2] y a los Colegios Profesionales.[3]

De una revisión del artículo 61 inciso 1 del CPC, la información que puede solicitarse es la que generen, produzcan, procesen o posean  las entidades públicas, incluida la que obra en expedientes terminados o en trámite, estudios, dictámenes, opiniones, datos estadísticos, informes técnicos y cualquier otro documento que la administración pública tiene en su poder, cualquiera que sea la forma de expresión, ya sea gráfica, sonora, visual, electromagnética o que obre en cualquier otro tipo de soporte material.

El derecho de acceso a la información pública admite límites a su ejercicio, habiéndose regulado en nuestra legislación el tipo de información que no puede entregarse. Así, de lo establecido en el artículo 2 inciso 5 del texto constitucional de 1993, se aprecia que se exceptúan del derecho de acceso a la información aquellas que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. Además, se señala que el secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación o de una Comisión Investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.

Así, por ejemplo, no se puede exigir entrega de información referente a las personas que contrajeron VIH en Cajamarca durante el año 2007 (Información Confidencial). Tampoco respecto a la estrategia de defensa nacional que tenemos ante eventuales agresiones externas (Información Secreta)

Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la Administración Pública, sin necesidad de expresar la causa, es decir, sin necesidad de señalar los motivos y finalidad del pedido de información.

Una vez presentada la solicitud, la autoridad tiene siete (07) días útiles para entregar la información. Excepcionalmente, puede prorrogarse a cinco (05) días útiles adicionales, siempre y cuando sea difícil encontrar la información requerida. En este supuesto, la autoridad está obligada a comunicar la ampliación antes del vencimiento del primer plazo. De no hacerlo se entiende que el pedido ha sido denegado. (Artículo 11º inciso b) del TUO de la Ley Nº 27806)

Si la autoridad obligada a entregar la información no lo hace en el plazo previsto legalmente, se generan responsabilidades de carácter administrativo y penal. a.    Responsabilidad Administrativa: Se sanciona por la comisión de una falta grave. b.    Responsabilidad Penal: Se configura el delito de Abuso de Autoridad (artículo 377 del Código Penal)

De una revisión de los artículos 20 del TUO de la Ley de Acceso a la Información Pública, así como del artículo 13 del Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM, se verifica que se establece que solicitante de la información deberá abonar sólo el importe correspondiente a los costos de reproducción de la información requerida. En ningún caso se podrá incluir el pago por remuneraciones e infraestructura como conceptos vinculados a la entrega de información (tales como derecho de trámite, derecho de búsqueda) Cualquier cobro adicional resulta manifiestamente ilegal.

Al respecto, el TC, en el expediente Nº 9125-2006-HD/TC, declaró fundada una demanda de HD presentada contra el Director General de Administración del Ministerio de Justicia, al considerar que la tasa especificada como costo de reproducción en el TUPA de esta entidad, equivalente a S/ 0,56 por cada copia simple, afectaba lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Nº 27806, “toda vez que sobrepasaría inclusive los precios de copia simple que se ofrecen en el mercado y en esa medida vulnera el derecho de acceso a la información pública del demandante”.[4]

¿Las entidades de la Administración Pública pueden cobrar un monto adicional al costo de la reproducción de la información solicitada por concepto de certificación o fedateo de copias? La respuesta es negativa. El Tribunal Constitucional, en el Expediente N° 1847-2013-PHD/TC 1847-2013-PHD/TC hace referencia a que el servicio de certificación o fedateo —mas no la reproducción— en las instituciones públicas debe ser gratuito conforme lo dispone el numeral 1) del artículo 127.° de la Ley del Procedimiento Administrativo Genera (Véase sentencia en http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/01847-2013-HD.pdf ) Entonces, las entidades públicas sólo pueden cobrar por el costo real de la reproducción de la información que se solicita.

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[1] Ver texto completo de la sentencia en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03619-2005-HD.html En esta sentencia, el TC señala que “A pesar de esta aparente reducción del ámbito de protección del derecho fundamental (parecería que sólo se aplica a entidades pertenecientes a los gobiernos nacional, regionales o locales), éste se ve complementado con la necesidad del Estado, tal como lo prevé el artículo 44° de la Norma Fundamental, de garantizar todo derecho de la persona y de promover su bienestar general, fundamentado en la justicia y el desarrollo integral de la nación, y que, por lo tanto, amplía su extensión permitiendo que en cualquier supuesto que esté en juego un derecho fundamental, la persona pueda acceder a la información que se considere necesaria para el ejercicio real de tal derecho. Sólo entendiendo de esta manera la información pública, se podrá dar fiel cumplimiento a lo que la Constitución busca proteger: todo tipo de dato o informe que constituya parte de las funciones esenciales del Estado, pero que por alguna circunstancia habilitante se encuentre en manos de él mismo o de entidades particulares. Sólo teniendo acceso a esta información, la persona podrá tomar decisiones correctas en su vida diaria y llegar a controlar la actuación de aquellos entes que merecen el escrutinio popular, ya sea porque conocen o manejan información económica, política  administrativa del Estado”

[2] Véase al respecto expediente Nº 301-2004-HD/TC en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00301-2004-HD.html En el cuarto fundamento de esta sentencia el máximo intérprete de la Constitución señala que “de autos se verifica que es un notario quien ha sido denunciado como sujeto pasivo de la vulneración constitucional, por lo que se debe tener en cuenta que éste, en su calidad de profesional del derecho autorizado por el Estado para brindar un servicio público en el ejercicio de su función pública, comparte la naturaleza de cualquier funcionario público en cuanto a la información que genera. En esa medida, toda la información que el notario origine en el ejercicio de la función notarial y que se encuentre en los registros que debe llevar conforme a la ley sobre la materia, constituye información pública, encontrándose la misma dentro de los alcances del derecho fundamental del acceso a la información, sobre todo si se tiene en cuenta que en el servicio notarial es el notario el único responsable de las irregularidades que se cometan en el ejercicio de tal función”

[3] Véase al respecto el expediente Nº 1851-2002-HD/TC en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01851-2002-HD.html donde el Tribunal Constitucional señala que “siendo los Colegios Profesionales instituciones autónomas con personalidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 20° de la Constitución, corresponde, en el presente caso, verificar si se ha configurado la vulneración del derecho a solicitar y recibir información”

[4][ Ver expediente http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/09125-2006-HD.pdf . Al declarar fundada la demanda de Hábeas Data, el Tribunal Constitucional ordena a la demandada ajuste sus tasas por concepto de reproducción a los criterios establecidos en el artículo 20 de la Ley Nº 27806.

¿Qué disposiciones debería emitir el Poder Ejecutivo en aspectos de seguridad ciudadana, luego que mediante Ley N° 30336 se le delegó facultades para legislar en esta materia?

Mediante Ley N° 30336 (El Peruano, 1 de julio de 2015)  (http://www.elperuano.com.pe/NormasElperuano/2015/07/01/1257199-2.html ) el Poder Legislativo ha delegado facultades legislativas al Ejecutivo para legislar por 90 días, entre otras materias, en el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, lucha contra la delincuencia y el crimen organizado, en especial para combatir el sicariato, la extorsión, el tráfico ilícito de drogas e insumos químicos, la usurpación y tráfico de terrenos y la tala ilegal de madera.

Esta delegación de facultades tiene base constitucional en el artículo 104 de la Constitución Política de 1993, en el cual se establece: “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecido en la ley autoritativa”

De esta manera el Legislativo cede al Ejecutivo la facultad de legislar en materia de seguridad ciudadana, tan afectada últimamente en nuestro país, por el incremento de asesinatos por encargo, extorsiones, cometidos cada vez más en mayor medida por organizaciones criminales.

El Poder Ejecutivo tiene una gran responsabilidad de adoptar medidas eficaces en las materias antes descritas, debiendo tener en cuenta que según lo prescrito en el artículo 44 de la Constitución Política de 1993, son deberes primordiales del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general.

¿Cuáles cree usted que serían las mejores medidas que debería establecer el Poder Ejecutivo en las materias de delegación de facultades establecidas por Ley N° 30336?