La revocatoria y la remoción de autoridades en la legislación peruana

Luis Martín Lingán Cabrera

El día de ayer 29 de noviembre del 2009 se realizó la séptima consulta de revocatoria de autoridades en 72 distritos del Perú. En esta oportunidad según la ONPE, 163 mil 616 electores se pronunciaron respecto a si 339 autoridades municipales, debían dejar o no los cargos para los que fueron elegidos.

De esta manera, los participantes en este acto democrático, tuvieron la oportunidad de ejercer uno de los derechos de carácter político, la revocatoria, que por primera vez fue reconocido en el artículo 2 inciso 17, y artículo 31 de la Constitución Política de 1993.

Junto a la revocatoria, en el texto constitucional de 1993 se reconocieron también como derechos de carácter político - considerados, además, como mecanismos de democracia directa- a la remoción de autoridades, el referéndum, la demanda de rendición de cuentas y la iniciativa legislativa.

En la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (El Peruano 03/05/1994), se regula con mayor amplitud el contenido de estas instituciones jurídicas.

En nuestra experiencia profesional hemos podido constatar que muchas personas no diferencian adecuadamente a la revocatoria y remoción de autoridades.

Con el ánimo de dilucidar este tema, presentamos a continuación un breve resumen comparativo de ambos derechos.



Semejanzas

- Tanto la revocatoria como la remoción de autoridades son derechos de carácter político reconocidos en la Constitución Política de 1993 y en la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Control y Participación Ciudadano.

- Mediante el ejercicio de ambos derechos se busca que la autoridad deje de ejercer el cargo, antes de culminado el periodo para el cual fue elegido o designado.

Diferencias

- Mediante la revocatoria el pueblo destituye del cargo a una autoridad que eligió mediante sufragio. Según la legislación peruana, sólo procede revocar a Alcaldes y Regidores; Presidentes Regionales, Vicepresidentes Regionales y Consejeros Regionales; Jueces de Paz que provengan de elección popular. No se ha regulado la posibilidad de revocar a los Congresistas ni al Presidente de la República.

En cambio, la remoción permite hacer cesar en el ejercicio de cargo a una autoridad que ha sido designada por el Gobierno Central o Regional, y que no ha sido elegida por el pueblo, como por ejemplo, un Gobernador, un Director Regional de algún sector. No comprende a los Jefes Políticos Militares en las zonas declaradas en Estado de Emergencia.

- El procedimiento de revocatoria se inicia con la presentación de una solicitud ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), acompañada de la firma del 25% de electores de una autoridad, con un máximo de 400 000 mil firmas. Si se cumple con estos requisitos, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), convoca a un referéndum o consulta popular, produciéndose la revocatoria si más del 50% de los votos válidamente emitidos (siempre que hayan votado más de la mitad de los electores inscritos en el padrón electoral) se pronuncian a favor de que la autoridad deje el cargo. En caso contrario, seguirá ejerciéndolo.

En cambio, para remover a una autoridad basta que el Jurado Nacional de Elecciones compruebe que más del 50% de los ciudadanos de una jurisdicción electoral o judicial hayan presentado la solicitud de remoción. No hay necesidad de convocar a un referéndum como para la revocatoria.

Sin duda que ambos derechos constituyen una poderosa arma de control de los ciudadanos y ciudadanas del país, que permitirán que las autoridades cumplan adecuadamente sus funciones, a fin de no ser expuestas a una eventual culminación de sus labores, antes de la culminación oficial de su mandato, en mérito al veredicto del pueblo.

El documento de fecha cierta en los procesos constitucionales según el Tribunal Constitucional peruano

Luis Martín Lingán Cabrera

El 01 de diciembre próximo se cumplen 05 años de la puesta en vigencia del Código Procesal Constitucional peruano (en adelante CPC), aprobado por Ley Nº 28237, en el que se reguló de manera orgánica, ordenada y sistemática los procesos constitucionales de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data, Cumplimiento, Inconstitucionalidad, Acción Popular y Proceso Competencial.

En el CPC se regularon nuevas instituciones y se realizaron cambios en diversas disposiciones que regían a los procesos constitucionales, tales como, la sustitución del amparo alternativo por el amparo residual.

Otra de las modificaciones está referida al requisito previo que debe cumplirse para interponer un proceso constitucional de Hábeas Data, que, como se sabe, protege los derechos de acceso a la información pública y de autodeterminación informativa, reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993.

En la ya derogada Ley Nº 26301, Ley de Hábeas Data y Cumplimiento, se exigía como vía previa a la presentación de una demanda de Hábeas Data por vulneración del derecho de acceso a la información pública y el de autodeterminación informativa, el requerimiento por conducto notarial con una antelación no menor a quince días calendario.

En cambio, en el CPC, para la interposición de un Hábeas Data, ya no se exige el requerimiento previo por conducto notarial al que se hacía referencia en la Ley Nº 26301, sino que en el artículo 62 del nuevo cuerpo normativo, se exige tan sólo el reclamo previo mediante un documento de fecha cierta.

La nueva regulación generó una discusión que buscaba determinar lo que debía entenderse por documento de fecha cierta. Así, algunos sostenían que debido a que en el CPC no se había regulado lo que debe entenderse por “documento de fecha cierta” se debería aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 245 del Código Procesal Civil.

En este último artículo se señala lo siguiente:

“Un documento privado adquiere fecha cierta y produce eficacia jurídica como tal en el proceso desde:
1. La muerte del otorgante.
2. La presentación del documento ante funcionario público.
3. La presentación del documento ante notario público, para que certifique la fecha o legalice las firmas.
4. La difusión a través de un medio público de fecha determinada o determinable; y,
5. Otros casos análogos.

Excepcionalmente, el Juez puede considerar como fecha cierta la que haya sido determinada por medios técnicos que le produzcan convicción”


Sin embargo, con acertado criterio, el Tribunal Constitucional peruano (en adelante TC), en el Expediente Nº 4339-2008-PHD/TC, ha señalado que el documento de fecha cierta al que se hace referencia en el artículo 62 del CPC, no implica entender al citado documento tal cual lo establece la regulación procesal civil.

El máximo intérprete de la Constitución considera que el documento en el que se aprecia una firma y sello de la entidad demandada – esto es un cargo de recepción- es uno de fecha cierta, puesto que, según afirma, crea certeza al juzgador constitucional sobre la existencia del mismo y sobre la finalidad que este intrínsecamente guarda, como es de poner en conocimiento en determinada fecha a los demandados de la existencia del pedido de información que se les está efectuando.

Esta interpretación es realizada en aplicación del principio pro actione o favor procesum, recogido en el artículo III del Título Preliminar del CPC, y el cual, en palabras de los magistrados del TC, exige a los juzgadores interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido que resulte más favorable a la plena efectividad del derecho reclamado, con lo cual, frente a la duda, la decisión debe dirigirse por la continuación del proceso y no por su extinción.

Debe tenerse en cuenta que esta interpretación realizada por el TC peruano debe ser seguida por todos los jueces del país, en aplicación de lo prescrito en el artículo VI del Título Preliminar del CPC, cuyo tenor es el siguiente: “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”

El problema limítrofe con Chile y su solución en la Corte Internacional de Justicia de la Haya

Luis Martín Lingán Cabrera

“Chile no tiene nada que ganar” ha manifestado el Jefe de la Armada Chilena, Almirante Edmundo Gonzales, refiriéndose a la demanda interpuesta por el Perú ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya, a fin de que resuelva la controversia sobre delimitación marítima que tenemos con el país sureño. Ha señalado también que si Chile pierde acatará el fallo del organismo internacional.

Las declaraciones del militar chileno han originado diversas reacciones en nuestro país – a diferencia de Chile, en donde se ha guardado silencio-. Para algunos se trataría de un sinceramiento ante la contundencia de los argumentos peruanos; en cambio, otros, señalan que tales afirmaciones obedecerían a la elaboración de una estrategia, desconociéndose al momento la finalidad de la misma.

En mi opinión, lo manifestado por el Almirante Gonzales es producto de reconocer una realidad incontrastable: la contundencia y solidez de los argumentos peruanos, las sentencias que ha emitido en controversias similares la Corte Internacional de Justicia de la Haya (CIJH) que se inclinan por la tesis peruana, el escenario internacional actual que vislumbra un rechazo al incumplimiento de normas internacionales (Recordemos sino la reacción de la comunidad internacional ante el reciente golpe de Estado en Honduras).

Como se sabe, el Perú decidió acudir a la Corte Internacional de Justicia de la Haya en busca de una solución pacífica al problema de límites marítimos con Chile. Esta decisión fue apoyada por los diferentes representantes de los partidos políticos y sociedad civil.

La Corte Internacional de Justicia (CIJ) es el órgano judicial de las Naciones Unidas, con sede en La Haya-Holanda, conformada por 15 miembros y con competencia para intervenir en los litigios entre Estados que sean sometidos a su conocimiento. Sus fallos, según se señala en el artículo 60 de su estatuto, son definitivos e inapelables. De forma excepcional y restrictiva se establece la posibilidad de revisión de los mismos.

La creación de la CIJ buscó concretizar los principios y propósitos establecidos en la Carta de la ONU, de resolver por medios pacíficos las controversias entre Estados, y evitar las guerras, medio ilícito y bárbaro de poner fin a los diferendos.

Según el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas, las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, tratarán de buscarle solución, ante todo mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección.

Perú y Chile son miembros de la ONU y además han suscrito y ratificado el Tratado americano de solución pacífica de controversias, también conocido como Pacto de Bogotá (30 de abril de 1948), por lo que han reconocido la jurisdicción de la CIJ para intervenir en la solución judicial de problemas de orden jurídico.

Lo manifestado por el Almirante Edmundo Gonzales es importante, pues, a diferencia de lo que muchas personas piensan, reflejan que en Chile existen autoridades con predisposición a cumplir con el marco jurídico internacional anteriormente indicado, a fin de resolver los diferendos por la vía pacífica; pues de no hacerlo, se expondrían al repudio y rechazo de la comunidad internacional, así como a la aplicación de sanciones de índole diversa como sucedió con Honduras, ante la ruptura del régimen democrático.

Es una oportunidad para que la razón, la justicia y el derecho internacional triunfen, dejando en el olvido el resonar de los tambores de guerra, que nada bien hacen a los Estados del mundo.

La reforma de la Constitución Política para establecer la renovación por mitades de los Congresistas e instaurar el voto facultativo

Luis Martín Lingán Cabrera

Luego de que la Comisión de Constitución del Parlamento peruano archivara las propuestas destinadas a regular la renovación por mitades de los Congresistas y el voto facultativo, el Presidente de la República Alan García Pérez ha indicado que impulsará una iniciativa de reforma constitucional para solicitar su aprobación en el Congreso. De no lograr tal propósito, ha enunciado que propiciará la realización de un referéndum para que sea el pueblo el que finalmente decida.

Como se sabe, en el Perú, actualmente todos los Congresistas de la República son elegidos en una única fecha por un periodo completo de 5 años (art. 90 de la Constitución Política de 1993), y el voto es obligatorio hasta los 70 años de edad (art. 31 de la CP1993); por lo que, para materializar las pretensiones del Presidente estos artículos tendrían que reformarse.

Los textos constitucionales pueden ser reformados de acuerdo a determinados procedimientos establecidos en cada Estado. Si los requisitos para la reforma son fáciles de obtener se dice que estamos ante una Constitución flexible. Si por el contrario, son difíciles de conseguir, se señala que estamos ante una Constitución rígida.

La CP1993 es considerada como una Constitución rígida, pues su reforma no puede realizarse como si se tratase de cualquier ley ordinaria, sino, por el contrario, se ha establecido dos procedimientos calificados para modificarla.

En efecto, de lo regulado en el artículo 206 de la CP93 se concluye que los procedimientos de reforma constitucional en el Perú son los siguientes: a) Aprobación de la reforma por el Congreso, con mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum. b) Acuerdo de reforma aprobado por el Congreso, en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. En este último caso, se omite la ratificación de la reforma por referéndum.

No se puede reformar la Constitución Política mediante otro procedimiento distinto a los anteriormente precisados. En este sentido, el Tribunal Constitucional peruano ha señalado que “cualquier capacidad para modificar, suprimir o adicionar una o varias disposiciones constitucionales pasa porque estos mecanismos se aprueben según el procedimiento establecido en el artículo 206 de la Constitución” (Expediente Nº 0014-2002-AI/TC).

Por ello, la decisión del Presidente de la República de buscar la realización de un referéndum si el Congreso no aprueba la iniciativa de reforma constitucional para renovar por mitades el parlamento y establecer el voto facultativo, no tiene respaldo constitucional. Implicaría en la práctica crear un tercer procedimiento no contemplado en el artículo 206 de la Constitución, deviniendo, por tanto, en anticonstitucional.

Si bien el referéndum es un derecho fundamental de carácter político, reconocido en los artículos 2 inciso 17, y artículo 31 de la CP1993, está sujeto a regulaciones y límites, al igual que cualquier otro derecho.

Así, por ejemplo, en virtud de lo señalado en el último párrafo del artículo 32 de la CP1993 no pueden someterse a referéndum la supresión o disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

Por su parte, si bien en el primer inciso del artículo 32 del texto constitucional se contempla la posibilidad de someter a referéndum la reforma parcial de la Constitución, debe entenderse que ello procederá en el caso de que previamente el Congreso de la República haya aprobado tal reforma con mayoría absoluta del número legal de sus miembros (primer procedimiento de reforma admitido en el artículo 206 de la CP1993).

Esta interpretación ha sido plasmada de manera expresa por el legislador, cuando en el artículo 39 de la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, ha señalado que “Procede el referéndum para la reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al artículo 206 de la misma”.

Este marco jurídico debería tenerse en cuenta a fin de no dirigir esfuerzos y gastos a actividades que no tienen un respaldo constitucional, y que por tanto, podrán ser observadas en su momento por la autoridad electoral.