Los Regímenes de Excepción en el Perú: El Estado de Emergencia y el Estado de Sitio

Luis Martín Lingán Cabrera

Como se sabe, mediante Decreto Supremo Nº 093-2011-PCM ( Véase http://www.asesorempresarial.com/web/adjuntos-sumilla/2011-12-04_DBFWUJR.pdf ), se ha declarado el Estado de Emergencia por sesenta días, a partir del 05 de diciembre del 2011, en las provincias de Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá, en el departamento de Cajamarca. Esta circunstancia ha generado diversas interrogantes y debates entre las personas particulares, así como autoridades civiles, policiales y militares que se encuentran en estas provincias, manifestándose a veces concepciones erradas sobre diversos aspectos relacionados con la adopción de la referida medida.

A continuación se presentan algunas interrogantes relacionadas con la declaración del Estado de Emergencia, brindándose algunas respuestas a las mismas, desde el punto de vista jurídico, basándonos para ello en lo regulado en la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCyP), Constitución Política del Perú de 1993 (CP93) y Código Procesal Constitucional (en adelante CPC).

1.- ¿Qué es un Régimen de Excepción?

Un Régimen de Excepción puede ser definido como aquel Régimen que adopta un Estado Constitucional, cuando se presentan en todo su territorio o parte de él, circunstancias que afectan gravemente el orden interno, por lo que se adoptan medidas urgentes y excepcionales, como la restricción de determinados derechos fundamentales de las personas, por un tiempo determinado, a fin de lograr la estabilidad y gobernabilidad.

Como su mismo nombre lo indica, este régimen debe ser excepcional, además de temporal (se establece por un tiempo determinado).

2.- ¿Los Tratados Internacionales de Derechos Humanos contemplan la posibilidad de que se declare Regímenes de Excepción? 

En la CADH, así como en el PIDCyP, tratados sobre derechos humanos que han sido ratificados por el Estado Peruano -por lo tanto de obligatorio cumplimiento en el país- se ha contemplado la posibilidad de que los Estados partes establezcan medidas excepcionales -o Regímenes de Excepción como se les llama- en determinadas circunstancias, en los cuales se pueden suspender determinadas obligaciones.

En el artículo 27.1 de la CADH  (Véase http://www.cidh.org/Basicos/Spanish/Basicos2.htm ) se dice: “En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones, que en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”

Por su parte, en el artículo 4.1 del PIDCyP (Véase http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm ) se señala: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro de la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el Presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspenda las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”

3.- ¿Todos los derechos fundamentales pueden ser restringidos en los Regímenes de Excepción? 

Si bien cada Estado debe establecer los derechos que se restringen durante los Regímenes de Excepción, existe un catálogo de derechos que no pueden afectarse, en aplicación de lo dispuesto en la CADH y PIDCyP.

De la revisión del artículo 27.2 de la CADH se colige que en un Régimen de Excepción no se puede restringir los derechos contemplados en los artículos siguientes de la referida Convención: 3 (Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (Derecho a la vida); 5 (Derecho a la integridad personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y Religión); 17 (Protección a la familia); 18 (Derecho al nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De similar manera, de la revisión del artículo 4.2 del PIDCyP se colige que durante un Régimen de Excepción no se autoriza a suspender lo regulado en los artículos 6,7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18 del referido Pacto. Esto es, no se puede suspender los siguientes derechos: a la vida (art. 6), a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, así como a no ser sometido sin libre consentimiento a experimentos médicos o científicos (art. 7); el derecho a no ser sometido a esclavitud y a servidumbre, así como la prohibición de la trata de esclavos (art. 8, párrafos 1 y 2); el derecho a no ser encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual (art. 11); derecho a no ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional, derecho a que no se imponga pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito (art. 15); el derecho a la personalidad jurídica (art. 16); derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, este derecho incluye la libertad de tener o adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza (art. 18)

4.- ¿Qué tipos de Regímenes de Excepción se han contemplado en la CP93?

En el artículo 137 de la CP93 (Véase http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons1993.pdf ) se han contemplado como Regímenes de Excepción a los siguientes:

a)    El Estado de Emergencia y

b)    El Estado de Sitio.

5.- ¿En qué casos se declara un Estado de Emergencia?

Según el artículo 137.1 de la CP93, el Estado de Emergencia se declara en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación.

6.- ¿Quién declara el Estado de Emergencia y por cuánto tiempo?

Según el mismo artículo 137.1 del texto constitucional de 1993, el Estado de Emergencia se declara por el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros. El plazo del Estado de Emergencia no debe exceder de sesenta días.

7.- ¿Se puede prorrogar un Estado de Emergencia?

Sí se puede prorrogar el Estado de Emergencia, para lo cual, según se señala en el artículo 137.1 de la CP93, la prórroga requiere de nuevo decreto y se entiende que se hará cuando subsisten al término de sesenta días, las circunstancias que motivaron la declaratoria del referido Estado Excepcional.

8.- ¿Se puede levantar el Estado de Emergencia antes del tiempo por el que fue decretado?

Sí se puede levantar el Estado de Emergencia antes de cumplido el tiempo por el que fue decretado, se entiende, si desaparecen las circunstancias que motivaron su declaración.

9.- ¿Cuáles son los derechos que se restringen durante un Estado de Emergencia?

En el Perú, en mérito a lo señalado en el artículo 137.1 de la CP93, son cuatro los derechos 

fundamentales que pueden restringirse o suspenderse en un Estado de Emergencia: 

- Derecho a la libertad y seguridad personales, referido a que nadie puede ser detenido sino por orden escrita y motivada del Juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito (Art. 2.24.f de la CP93)

- Derecho a la inviolabilidad del domicilio (Art. 2, inciso 9, de la CP93), por el cual, según el texto constitucional de 1993, sólo se puede ingresar a un domicilio para hacer investigaciones o registros si existe autorización de su titular que lo habita o con mandato judicial, salvo situaciones de flagrancia delictiva o muy grave peligro de su perpetración, así como razones de sanidad o de grave riesgo.

- Derecho a la libertad de reunión (Art. 2, inciso 12, de la CP93), por el cual, según el texto constitucional de 1993, toda persona tiene derecho a reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convoquen en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad.

- Derecho a la libertad de tránsito (Art. 2, inciso 11, de la CP93), por el cual, toda persona tiene derecho a transitar por el territorio nacional, a entrar y salir de él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la Ley de Extranjería.

Entonces, los cuatros derechos antes mencionados pueden restringirse cuando se declara un Estado de Emergencia. 

10.- Cuando se declara el Estado de Emergencia ¿las Fuerzas Armadas necesariamente y en todos los casos asumen el control del orden interno, en reemplazo de la Policía Nacional?

Cuando se declara el Estado de Emergencia, las Fuerzas Armadas no asumen necesariamente y en todos los casos el control del orden interno, en reemplazo de la Policía Nacional. Sólo lo asumirán cuando así lo dispone el Presidente de la República. Así se ha establecido en el artículo 137 de la CP93.

Entonces, puede darse el caso que se declare el Estado de Emergencia en una determinada circunscripción territorial y la Policía Nacional siga a cargo del control del orden interno. Un ejemplo de esto lo tenemos con el Decreto Supremo Nº 093-2011-PCM que ha declarado recientemente  el Estado de Emergencia en cuatro provincias de Cajamarca, en cuyo artículo primero se señala “Declárese el Estado de Emergencia por el término de sesenta (60) días, a partir del 05 de diciembre de 2011, en las provincias de Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá del departamento de Cajamarca, manteniendo la Policía Nacional del Perú el control del orden interno”

Mediante Resolución Suprema Nº 591-2011-DE (Véase http://www.asesorempresarial.com/web/adjuntos-sumilla/2011-12-04_DBFWUJR.pdf ), se ha reafirmado lo antes señalado al afirmarse: “La actuación de las Fuerzas Armadas constituye una tarea de apoyo a la misión de la Policía Nacional del Perú y no releva la activa participación de ésta. El control del orden interno permanece en todo momento a cargo de la Policía Nacional del Perú” Se señala, luego que “la actuación de las Fuerzas Armadas estará dirigida a garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales y resguardar puntos críticos vitales para el normal desarrollo de las actividades de la población, facilitando de este modo que los efectivos de la Policía Nacional del Perú concentren su accionar en el control del orden público y la interacción con la población de las Provincias del departamento de Cajamarca a que se refiere el Artículo 1 de la presente Resolución Suprema”.

11.- ¿En qué casos se declara un Estado de Sitio?

El Estado de Sitio se declara cuando se presentan circunstancias más graves que las que permiten declarar el Estado de Emergencia. Así, en el artículo 137.2 de la CP93 se señala que el Estado de Sitio se puede decretar en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan.

12.- ¿Quién declara el Estado de Sitio y por cuánto tiempo?

El Estado de Sitio también debe ser declarado por el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, y el plazo de su instauración no puede exceder de cuarenta y cinco días. Así se ha señalado en el artículo 137.2 de la CP93.

13.- ¿Se puede prorrogar un Estado de Sitio?

Sí se puede prorrogar el Estado de Sitio, se entiende, si se mantiene las circunstancias que motivaron su declaración. Sin embargo, en aplicación de lo prescrito en la parte final del artículo 137 de la CP93, su prórroga no se hace con un nuevo Decreto del Ejecutivo, como se hace para el caso de prórroga del Estado de Emergencia, sino que se tendrá que aprobar por el Congreso, el cual, al decretarse el Estado de Sitio, debe reunirse de pleno derecho.

14.- ¿Se puede levantar el Estado de Sitio antes del tiempo por el que fue decretado?

Sí se puede levantar el Estado de Sitio, antes de cumplido el tiempo por el que fue decretado, se entiende, si desaparecen las circunstancias que motivaron su declaración.

15.- ¿Cuáles son los derechos que se restringen durante un Estado de Sitio?

De lo señalado en el art. 137. 2 de la CP93, se colige que en el Decreto que declara el Estado de Sitio debe señalarse qué derechos no se restringen o se suspenden. Se entiende que los derechos que no se hacen mención en el respectivo Decreto quedan restringidos.

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que existen determinados derechos que no pueden restringirse ni siquiera en un Régimen de Excepción, por haberse así dispuesto en Tratados Internacionales de Derechos Humanos, suscritos y ratificados por el Estado peruano, tal como se ha explicado en la pregunta 3 del presente artículo. 

16.- ¿Las garantías o procesos constitucionales como el Hábeas Corpus o Amparo se restringen o suspenden durante los Regímenes de Excepción, tales como Estado de Emergencia o de Sitio?

En el artículo 200, penúltimo párrafo de la CP93, se ha señalado que “el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución” (subrayado nuestro) Se agrega, luego, “cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio”

En el artículo 23 del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237 ( Véase http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/28237.pdf ), se señala, también, lo siguiente: “Razonabilidad y proporcionalidad.- Los procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo, atendiendo a los siguientes criterios:

        1)    Si la demanda se refiere a derechos constitucionales que no han sido suspendidos;

2)     2) Si tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con  las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción; o,

2.  3) Si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez.

17.- Teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 200 de la CP93 y artículo 23 del Código Procesal Constitucional, se presentan algunos ejemplos en los que cabría interponer procesos constitucionales durante un Régimen de Excepción.

A continuación se ensayan algunos ejemplos en los cuales podría interponerse procesos constitucionales durante un Régimen de Excepción y que creemos podrían ser declarados fundados por el Juez competente.

a)    Ejemplo de procedencia de un proceso constitucional respecto a derechos que no ha sido suspendidos: Cuando se alega que la autoridad militar o policial en un lugar en el que se ha decretado un Estado de Emergencia, está prohibiendo o afectando la libertad de expresión, que es un derecho que no puede restringirse durante el referido Régimen de Excepción, podrá interponerse, entonces, un proceso de amparo ante el Juez competente.

b)    Ejemplo de procedencia de un proceso constitucional cuando se alega un irrazonable accionar de la autoridad durante un Régimen de Excepción, con relación a los derechos suspendidos o restringidos (vulneración del principio de razonabilidad, art. 23 del Código Procesal Constitucional): Como se ha dicho, en un Estado de Emergencia, en el Perú, uno de los derechos que puede restringirse es el derecho de reunión. ¿Quiere decir, entonces, que todo tipo de reuniones se prohíben en la circunscripción territorial en la que se declaró el Estado de Emergencia? La respuesta es negativa, pues solo podrán prohibirse las reuniones que tengan relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Así, por ejemplo, si se declaró un Estado de Emergencia en determinadas ciudades, debido a continuas manifestaciones violentas, con ataque a la propiedad pública o privada, bloqueo de vías públicas,  entonces, las reuniones que se restringirán serán las que se relacionen con estos accionares. No se puede prohibir una reunión de tipo cultural, familiar, religioso, etc., en la que no se discuta o trate asunto alguno relacionado con lo que motivó la declaración del Estado de Emergencia. Si la autoridad prohíbe reuniones que no tienen relación con las causas que justificaron la declaración del Estado de Emergencia, se afecta el principio de razonabilidad y podría interponerse un proceso constitucional de amparo ante el Juez competente.

c) Ejemplo de procedencia de un proceso constitucional cuando se alega un desproporcionado accionar de la autoridad en relación a los derechos suspendidos o restringidos (vulneración del principio de proporcionalidad; art. 23.3 del Código Procesal Constitucional): Por ejemplo, puede darse el caso que se haya declarado el Estado de Emergencia en una determinada región por la existencia de manifestaciones violentas en plazas y vías públicas, con ataques a la propiedad pública y privada. Como ya se ha señalado, en estos supuestos, uno de los derechos que se restringe es el derecho de reunión. Puede darse el caso de que un grupo de personas, a pesar de la declaración del Estado de Emergencia, están por realizar una movilización en una vía pública, sin  embargo, la autoridad policial los persuade de desistir de la medida, por lo que quienes pretendían movilizarse se retiran a sus domicilios; sin embargo, los policías ingresan a sus domicilios, y a pesar de no encontrar ningún elemento que los vincule con accionar violento los traslada a la Comisaría y los tiene allí por horas como un castigo, a pesar de que no se les ha imputado la comisión de algún delito ni se ha generado investigación alguna en su contra. En este caso, estaríamos ante un accionar desproporcionado de la autoridad, que justificaría la interposición de un proceso constitucional. 

18.- ¿En qué ámbito geográfico tiene vigencia la restricción de los derechos constitucionales durante un Régimen de Excepción?

Según se señala en el párrafo final del artículo 23 del Código Procesal Constitucional, la suspensión de los derechos constitucionales tendrá vigencia y alcance únicamente en los ámbitos geográficos especificados en el decreto  que declara el régimen de excepción.

19 ¿Qué obligación tiene el Estado que ha declarado un Régimen de Excepción?

En el artículo 27.3 de la CADH se señala que “Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y la fecha en que haya dado por terminada la suspensión”

Por su parte, en el artículo 4.3 del PIDCyP se ha señalado que “Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el Presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”